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經過2000年迄今的憲政運作,證實了過去多次憲改所塑造的府院會關係,不但未能深化民主,反而加深政黨的對立,也破壞了民主政治權力分立與制的精神。回顧我國從1997年憲改以後的憲政爭議,幾乎都與總統有關,因此這些問題也被簡化為對總統「有權無責」的批判。當我們對總統的「有權」感到不安,甚至質疑是否「權力過大」時,必須先回頭來回答兩個問題,一個是我們究竟要一個什麼樣的總統?以及目前總統的權力究竟是從哪裡來,在哪裡出了問題?前述的兩個問題,環繞在總統的憲法角色與黨政關係。就憲法角色而言,即使要朝向議會內閣制來修憲,以台灣民主化的過程與現在民意對總統角色的期待來看,也不容易將總統定位為完全虛位的儀式性元首。亦即,勞師動眾經由全民投票產生的總統,黎民百姓必然希望這位總統可以扮演國家的舵手,或是至少能夠在決策過程上發揮影響力。
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就第二個問題來看,總統的決策影響力從哪裡來呢?這就是現在憲政運作產生問題的關鍵。翻開《憲法》本文以及增修條文,我國總統在決策過程中的制度性權力幾乎為零。總統沒有立法的提案權、沒有主持甚至參與行政院院會的權力、沒有主動的覆議權(否決權)、沒有國情咨文的權力。換言之,從議程設定、議題提出、議題討論、到決策的做成、政策說明等,都沒有合乎憲法規定的權力配置。但所有民眾都知道,國家重大的決策是出自於總統。總統如何決策,又如何貫徹決策呢?關鍵便在於透過1997憲改以後,依據增修條文賦予總統專斷的人事權,牢牢掌握行政院,再透過黨權來影響立法院。陳、馬兩位總統在2000年迄今奠定了行政院只對總統負責、總統並掌握政黨的憲政慣例,行政院成為總統在政府機關的代理人,決策出現問題或是窒礙難行,就撤換行政院長。或是透過政黨機器影響立法院,影響法案審查,甚至引起政爭(馬王之爭)。原因都在於總統僅有人事權,卻沒有屬於總統的政策權力。在這一波修憲中,關於政府權力的配置主要聚焦在閣揆同意權的攻防。我們或許可以進一步從總統信用卡預借現金 手續費的決策權與黨權來思考解決解決上述問題的可能性。亦即,除了局限總統的人事權之外(恢復閣揆同意權),也應配套賦予總統若干受到監督的決策權,方能使全民選出的總統有專屬權力,不必透過牢牢掌握行政院、破壞院會關係來間接施政。另一方面,亦可透過限制總統的政黨參與甚至限制兼任黨魁,來避免立法院作為最高民意機關,卻出現黨意(總統意志)凌駕民意之上的窘境。換言之,只恢復閣揆同意權,而不配套賦予總統若干決策權,總統未來除非更加民粹,不然完全無法發揮影響力,這非民意對總統之所期待。而任由總統兼任黨魁,亦將無法改變總統動輒將黑手伸進立院之疑慮。制訂總統職權行使法,將總統職權法制化,減少總統權力的灰色地帶,是解決總統權責不符的思考方向。(本系列完)(作者沈有忠為東海大學政治系副教授、楊鈞池為國立高雄大學政治法律系教授)快速借錢管道
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